拥抱大数据时代，破解当前财政难题

智超讲财商 2023-09-06

The following article is from 江羽读书 Author 李旭鸿

【内容提要】

大国财政是大国治理的基础和重要支柱。新冠肺炎疫情肆虐全球，世界经济增速放缓，我国财政面临前所未有的挑战。如何应对疫情触发的一系列社会性复杂问题，保障经济发展，成为当下我国财政急需解决的难题。大数据作为信息技术发展的产物，为全面认知和解决复杂性难题提供了技术手段。根据大国财政的内在要求，本文在分析当下我国财政面临的复杂性难题与挑战的基础上，研究提出了运用大数据思维及工具解决我国财政复杂性难题的具体措施。

【Abstract】

The large-country finance is thefoundation and an important pillar of the governance of a large country. In2020, the Coronavirus (COVID-19) pandemic ravaged the world, and the growth ofthe world economy has slowed down, and China’s finance is facing unprecedented challenges. It has become an urgentproblem for China’s finance to deal with a series of complexsocial issues triggered by the pandemic of COVID-19, and ensure economicdevelopment. As a product of the development of information technology, BigData provides technical means for comprehensively understanding and solvingcomplex problems. According to the inherent requirements of largecountries’ finance mechanism, this paperanalyzes the current complex problems and challenges, and proposes specificmeasures to use Big Data thinking and tools to solve China’s fiscal complexityproblems.

持续疫情、国际政治的各种“活久见”，不断证明我们所处的时代是一个不确定时代，国与国之间的医疗卫生与社会、经济、政治问题互相影响、交错发展，各种“黑天鹅”事件层出不穷，社会管理者面临越来越多的复杂性问题。

对于大国财政来说，如何在疫情防控常态化之下突破复杂性难题，是一个重大而系统的命题。

何谓大国财政？大国财政是指突破“国内”的界限，以宏观视野看待财政职能与政策的一种财政体系，在国际上，其责任和义务与大国的人口、国土面积、经济总量、国家综合实力等相匹配，在国内，充分发挥优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安的功能。疫情之下，实现两个百年发展目标，实现中国梦，推进“五位一体”发展和改革，都迫切需要大国财政发挥重要作用。

一、大国财政的内在要求

大国财政对经济社会发展要发挥应有作用，首先应满足一系列内在要求。

一是财政应成为国家治理的基础和重要支柱。

国家治理的基础和重要支柱，是中央对财政工作的新希望，也是新时期经济社会发展对财政提出的新要求。

二是财政和税收制度要科学现代。

实现财政制度的科学现代，就要求完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高绩效。大国财政是市场经济体系下的财政，是有利于市场发挥资源配置决定性作用的财政制度。

三是财政工作应侧重支出预算和政策，发挥财税政策的宏观调控、促进社会公平正义、筑牢社会安全底线的职能。

经济发展进入新常态，进入中等收入发展阶段后，环境保护、食品安全、传染病防治、教育公平、医疗保障、退休养老、社会救助等社会问题往往成为焦点，利益诉求日益多元，问题倒逼改革，问题引领政策，财政政策的拟定必须以精确的、科学的数据为依据和支撑。

四是中央财政更好发挥职能。

包括优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安。国家安全、关系全国市场统一规则和管理等作为中央事权，中央财政承担支出责任，中央财政应承担全国统筹的社会保障、跨区域重大项目建设、大江大河治理、跨区域环境保护和治理等。

二、大国财政面临的

复杂性难题与挑战

一是财政预算完整性、规范性和透明度有待进一步提高。

建立健全国家财政预算体系，全面提高财政预算的统一性和完整性，是增强预算约束力和透明度、提高财政资金使用效率的客观要求，是完善财政职能、增强政府宏观调控能力的重要手段。

当前，国家财政预算还不完整，由于历史原因和管理需要，目前还有部分政府收支没有纳入预算，财政收支信息也尚未完全公开透明。这种状况影响了财政制度的规范科学，影响了财政支出绩效，也影响了政府的公信力，阻碍了国家治理体系和治理能力现代化的推进，与大国财政的内在要求尚有差距。

对预算执行和决算进行监督，督促财政资金花得规范、花得透明、花到实处、花出效率，确保人大批准的预算得到严肃、严格、合理、有效地执行，是宪法赋予人大的重要职责。国家权力机关、社会公众对于财政收支透明度的关注，日益强烈。受制于庞大的财政收支数据量以及较高的专业化程度，财政预算审议的实效有待进一步提高。

二是中央和地方财政收入的可持续性面临考验。

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

当前，我国经济已处于高中速增长后阶段以及转型转换的时期，预计今后一段时期经济中速增长将成为常态，同时叠加着产业结构调整和前期刺激政策的退出，新的产业竞争优势尚未有效形成，加之大国贸易摩擦、新冠疫情全球蔓延，国际经济预期普遍不乐观。

在现行流转税为主的税制模式下，经济减速必然导致财政减收。同时，民生支出需求加大，财政支出刚性扩张，财政债务快速积累，中央和地方财政的可持续性面临考验。

三是财税法制和财经纪律违规违法事件时有发生。

多年来不少地方政府出台“土政策”、为片面追求GDP规模、招商引资规模或财政收入规模，实施财税优惠或者实行与税收挂钩的先征后返、列收列支、财政补贴等变相减免税政策，进而在不同地区之间形成减免税大战、互相攀比的恶性竞争。

这种做法影响了国家财税制度的严肃和规范，也削弱了财政政策调控效果，制约了全国统一大市场的形成，虚增了部分地方税收收入，挤占了实际可支配财力，抬升了税收收入成本，累积了财政风险。

同时，在一些地方和部门还不时发生侵吞挪用财政专项资金、套取贪污国家财政资金以及挥霍浪费等违法违纪事件。2020年6月18日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议《国务院关于2019年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》反映，有2个部门和8家所属单位违规收费、违规理财、账外核算等7.97亿元。^[1]

四是“三公”经费数额较大，财政支出结构有待优化。

审计署发现2019年度政府采购无预算或超预算、“三公”经费支出超范围或超标准、虚列支出和多申领预算等问题金额40.48亿元，涉及63个部门和200家所属单位。如19个部门和41家所属单位虚列或超范围支出等2.23亿元^[2]。

政府部门公开的“三公”经费支出需要进一步细化。财政支出中的政府行政性开支、投资支出的比例较高，真正直接的民生支出需要加大。专项转移支付项目偏多、规模偏大。

五是财政补贴项目执行成本和寻租成本较高。

此前曾实施的家电下乡、汽车下乡、汽车以旧换新、新能源汽车补贴政策，以及正在推进的医疗制度改革、统筹城乡低保、大规模减税降费等措施，需要多部门、各级政府、企业、居民个人等参与，实施成本较高、周期较长、手续较为复杂。在社会保障和社会救济等社会福利领域，重复参保、骗保现象时有出现，影响了财政支出的公平和公正。

2019年审计署发现此类问题线索63起，主要发生在扶贫、养老、医疗、保障房、住房公积金等方面。有的基层单位和个人借工作便利，优亲厚友、吃拿卡要；有的与不法中介串通，篡改数据、买卖证书；有的利用制度漏洞内外勾结，虚报冒领、骗取套取、贪污侵占民生资金。同时，医保的欺诈骗保等问题仍然存在，发现62家医疗机构及药店、530名个人，通过虚假就医、分解住院等骗取套取基金6712万元；还有医疗机构通过重复或超标准收费等，导致基金多支出1.01亿元。^[3]

六是国有资产管理仍存在底数不清等问题。

资产配置标准体系不够健全,部分特定类型国有资产的性质定位、政策目标不够明确；产权管理基础薄弱，资产底数不清；会计统计、资产报表等工作亟待完善；资产管理的信息化建设比较滞后。

2019年审计署发现，28个中央部门和18家所属单位存在固定资产账实不符或账账不符等问题，涉及16.86亿元；5个部门和50家所属单位违规出租（借）办公用房、资产处置不当及闲置等，涉及4.59亿元，其中2.09亿元出租处置收入未按规定上缴财政。^[4]

七是部分财政预算制度改革以及相关财税改革受到部门利益、配套条件的制约。

例如，清理规范重点支出同财政收支增幅或国内生产总值（GDP）挂钩事项；清理整合规范专项财政转移支付，加快资源税改革等；以及推行综合与分类的个人所得税制度、全国范围内实施房地产税，受制于个人收入和财产信息系统的不健全。

2019年审计署发现，中央部门信息系统建设绩效有待提高，涉及24个部门的240个系统。其中，2个部门的信息系统建设存在统筹规划不够或整合共享不充分等问题，2个部门的6个信息系统应用频率较低，有的全年未使用。^[5]

八是国际主要大国正在推行政府财政透明，财政信息透明成为大国治理的重要推动力量。

公开透明是法治政府的基本特征，预决算是政务信息公开重要内容。当前，美国、英国等国家倡导成立“开放政府联盟”，要求参与国家财政透明，成员国家能及时公开政府预算和支出的信息和文件。目前，开放政府联盟会员已经达到了50多个，其中还包括肯尼亚、摩洛哥等一些亚非的发展中国家。

党的十九大决定“推进建立全面规范透明预算制度”。做好预决算公开，对于进一步提高财政管理透明度，强化社会监督，推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。2018年财政部检查显示，部分地方预决算公开仍存在薄弱环节，仍有少数部门和单位未公开预决算。同时，部分地方预决算信息公开的完整性和细化程度仍待提高，重要公开内容缺失，有关事项的解释说明不全面，一定程度上影响了公众对预决算公开信息的全面掌握和理解。^[6]

三、解决大国财政面临复杂性

问题的方法论探索

大国财政面临的复杂性难问题与挑战，需要系统思考予以解决。系统思考就是从整体上对影响系统行为的各种力量及其相互关系进行思考，以培养人们对动态变化、复杂的系统性问题的理解和应对能力。

（一）三类复杂性问题

美国麻省理工学院奥托•夏默（Otto Scharmer）教授将复杂性问题分为三类。

一是社会性复杂（social complexity）。某些问题从技术角度看，可能并不复杂，例如，我们要从A点到B点修一条路，勘察与设计、施工等都不成问题，但是这一问题涉及多个利益相关者，例如社区居民、政府、开发单位等，他们之间的关系众多而微妙，利益诉求、观点等也可能存在很大差异，存在直接或间接、显性或隐性的冲突，导致难以找出一个各方都能接受的、合理的解决方案。

二是动态性复杂（dynamic complexity）。有些问题涉及的主体虽然不多，但影响该问题的因素以及受该问题影响的因素众多，且彼此之间存在着纷繁复杂的相互作用或因果关系，甚至因与果的相互影响并非在同一时间或空间中，导致问题会随着时间的推移产生不同的动态变化。

三是涌现性复杂（emerging complexity）。奥托认为，有些问题涉及的利益相关者模糊不清或尚未确定，也很难梳理出导致该问题产生的因果关系，以及该问题的可能后果，甚至问题本身及其背后的机理都还不确定或清晰，也难以被量化，未来存在巨大的不确定性。

当前，大国财政面临的复杂性难题既有社会性复杂，又有动态性复杂。由于经济社会环境的复杂多变，一些涌现性复杂问题也将越来越多地浮出水面。

（二）三类复杂性问题的解决方法。

面对当今世界日益复杂而动态变化的系统性问题，人们迫切需要建立新的思考和行动范式，尤其是培养将世界视为一个复杂系统的能力。很多哲学家、科学家和管理学大师认为，如果人们有全盘的世界观，人们的行为就会和整个系统长远的最高利益相一致，可以更深刻地识别系统的高杠杆作用点，避免对政策的抵制。

系统思考完全不同于传统的思维范式，而是具备下列四项特征。

一是看到全貌而非局部。系统思考的首要特征是整体思考——这也是系统最根本的特性。正如丹尼斯·舍伍德所说，系统思考是“见树又见林”的艺术。要想了解一个系统，预测并影响、控制其行为，你必须将系统作为一个整体来看待。

二是看透结构而非表象。德内拉·梅多斯曾讲过：“真正深入、独特的洞察力，来自认清楚系统本身正是导致整个变化形态的因素”。系统思考是一种深层次的思考，它可以让人们看清潜藏在事件或趋势背后的“结构”——正是结构（“所以然”）决定了事物的发展变化（“其然”），而不是仅仅停留于关注个别事件的表面层次上。

三是看到变化而非静止。系统思考的另外一个特征是动态性，它可以让人们看清事物发展变化的动态，而不是只看到一个个静止的片段或侧面。借助于系统动力学软件建模与仿真技术，可以在行为或对策实施之前，提前预见到系统可能的变化或结果。

四是条理清晰而非杂乱。日本管理学家大前研一指出，多数人都不具备逻辑严谨、结构清晰、有说服力的思考的方法。运用系统思考的基本工具及其规则，人们可以条理清晰地思考，并运用共同的语言进行沟通和交流，避免杂乱无章或挂一漏万。

对于社会性复杂问题，应主要采用大规模群体对话技术，通过促进不同利益参与者之间的有效对话，让大家看到全局，增进彼此之间的换位思考和相互理解，促成有利于系统整体利益的解决方案达成。

对于动态性复杂问题，则需要利用诸如系统动力学等系统思考技术与方法，搞清楚影响系统行为动态变化的驱动力及其相互关联，从而有助于人们找到关键的“杠杆点”或“根本解”，争取以较小的代价实现系统整体功能的改善。

对于涌现性复杂问题，既需要同时具备这两方面的技能，也要着眼于未来，在持续展开的社会现实中保持动态演进。

（三）系统思维与大数据

在大数据时代，人们第一次有条件获得和使用完整数据，为从全局、整体、体系上决策提供了有力支持。

大数据（Big data）指无法在可容忍的时间内用传统信息技术和软硬件工具对其进行获取、管理和处理的巨量数据集合。

大数据具有海量性、多样性、时效性及可变性等特征，需要可伸缩的计算体系结构以支持其存储、处理和分析。

大数据最根本的价值在于为人类提供了认识复杂系统的新思维和新手段。

著名计算机科学家、图灵奖获得者吉姆·格雷（Jim Gray）将数据密集型科研称为继实验观测、理论推导和计算模拟之后，人类探索未知、求解问题的“第四范式”，即数据驱动。基于数据，我们可以去触摸、理解和逼近现实复杂系统。

大数据的重大价值和意义体现在：

大数据是提升国家治理能力的新途径，政府可以透过大数据揭示政治、经济、社会事务中传统技术难以展现的关联关系，并对事物的发展趋势做出准确预判，从而在复杂情况下做出合理、优化的决策；

大数据是促进经济转型增长的新引擎，大数据与实体经济深度融合，将大幅度推动传统产业提质增效，促进经济转型、催生新业态，同时，对大数据的采集、管理、交易、分析等业务也正在成长为巨大的新兴市场；

大数据是提升社会公共服务能力的新手段，通过打通各政府、公共服务部门的数据，促进数据流转共享，将有效促进行政审批事务的简化，提高公共服务的效率，更好地服务民生，提升人民群众的获得感和幸福感。

2015年8月，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》。党的十八届五中全会将大数据上升为国家战略。在党的十九大报告中，习近平总书记明确指出：“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”。

人民网报道，2017年12月8日，在中共中央政治局第二次集体学习时，习近平总书记发表了“审时度势精心谋划超前布局力争主动，实施国家大数据战略，加快建设数字中国”的讲话，明确提出了“大数据是信息化发展的新阶段”这一重要论断，并指明了推动大数据技术产业创新发展、构建以数据为关键要素的数字经济、运用大数据提升国家治理现代化水平、运用大数据促进保障和改善民生、切实保障国家数据安全等五项工作部署，为我国发展大数据技术及产业开启了新的篇章。

四、突破复杂性难题的

大数据之道

构建大国财政存在的挑战，除加强财税法制建设、中央和地方事权方面合理配置等原因外，重要影响因素就是信息不对称，以及信息不对称导致的信息不完整、信息获取成本高、信息获取技术手段缺乏、激励不相容等问题，这些导致市场无法发挥资源配置的决定性作用，也严重影响了政府职能的正常发挥。

在新的信息时代，已经找到了解决这种制度实施过程中信息不对称问题的解决之路，这就是“大数据”。

2012年3月，美国联邦政府宣布投入巨资启动大数据的研发任务，并把大数据提到了和历史上的互联网、超级计算机一样的国家战略高度。大数据是一股新的技术浪潮，在互联网和信息技术的平台上，随着信息存储量的增多，通过数据的开放、整合和分析，发现新的知识、创造新的价值，从而为社会带来“大科技”、“大利润”、“大智能”和“大发展”。大数据是一种趋势、也是一种技术手段，更是一种现代的国家治理能力和理念，也是最大程度的凝聚国家力量的现代方式。

国家治理的财政工作本质上是数据工作，邓小平同志曾说过，“数字中有政策，决定数字就是决定政策”。针对我国构建大国财政的挑战，我们对构建大国财政的大数据之路的具体措施建议如下：

第一，借鉴国际经验，依托财政信息化统一大系统，构建覆盖全国财政、税务、海关、金融等的财税大数据系统，加快建设个人收入和财产信息系统。

通过这个网络，中央财政有渠道即时掌握全国所有的原始财政收支数据，包括与每一个企业及居民，每一级政府、每一个预算单位的财政收支数据。同时，摸清和即时掌握中央和地方财政的家底，相应调整财政收入支出政策，应对经济增速换挡期的挑战。

第二，推动财政收支数据公开，解决财政监督和财税法规实施的难题。财政透明是政府透明的重要组成部分。

中国的财政透明已经实践了十多年时间并取得了一定的成绩。按照国家治理能力现代化的要求，落实信息公开法规，在保障国家安全及国家秘密的基础上，适时适当分地方、分部门、分领域、分类别、分阶段将财政收支数据，包括原始数据信息和文件，通过互联网公开，并鼓励各种数据加工分析软件的开发使用，通过全社会的智慧，推动解决财政预算透明度问题、财政预算审核监督力量不足及财政收支的监督难题。

同时，可以倒逼“三公”经费等不合理支出的调整，倒逼财政支出绩效的提高，推动落实全面预算绩效管理；并对地方政府违法实施越权财税优惠政策和变相实施税收优惠政策的行为，形成有效监督。

第三，推动中央政府和各级政府的公共数据的有效采集、统一格式、免费普遍公开。

这个大数据系统，可以为资源优化配置、统一市场消除信息不对称的壁垒，增强政府的公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。政府掌握着经济社会运行形成的绝大部分数据资产，这些数据资产的公开和分享，既可以催生新产业、提高市场运行效率、提高政府透明度、还可以成为知识生产和技术创新的土壤。

落实和健全完善新政府会计制度，并按照新会计制度科目体系等建立政府财务信息大数据系统。构建中央财政收支及各级政府公共数据的公开网站，统一数据格式，推动人口、自然地理、经济社会等数据在全社会共享，为下一代互联网（语义网）的发展创造条件，迎接无形经济时代的到来，为技术创新和数字经济发展提供强大的基础和支撑。

第四，构建中央政府数据中心，采用云计算技术，统一平台，打破数据壁垒，提高财政数据安全和财政支出绩效。

采纳与大数据技术密切相关的云计算技术，存储和运算统一在中心完成，可以节省庞大的计算机存储运算设备的支出。同时，云计算的平台，可以重复使用，家电下乡、汽车下乡、汽车以旧换新、医疗体系，以及社会保障和社会救济等社会福利的申领平台，均可以采纳，必将大幅降低政策实施成本。

第五，采用大数据平台，解决财政支出项目和财政补贴的实施成本高和执行漏洞问题。

通过大数据的数据分析功能，还可以快速地分析财政补贴项目、社会保障和社会救济等申领平台人员数据，再结合相关人员的信用记录等数据，及时发现重复参保现象、骗保、骗取补贴的情况，及时予以纠正处理。

第六，加快构建相关部门和领域的大数据系统，为深入推进财税制度改革创造条件。

现代改革和政策决策必须基于数据以及数据呈现的规律。尽快构建相关部门的大数据分析系统，可以增强财税改革决策的科学性。同时，实施完成全国房地产、个人收入的信息统计系统，可以为房地产税、个人所得税等改革的推进打下坚实基础。

第七，加快推进公共部门系统内办公自动化、智能化的大数据及云计算系统平台的建设和应用。

一是提高部门系统内办公和工作效率，提高部门预算绩效和综合工作效能；二是有利于充分利用好网络数据、提高财政工作的科学性；三是加强学习型组织建设，实现文件存档高效，工作成果和经验全天候、长期分享，提高工作效率，推进各项财政工作可持续发展。

【参考文献】

1. 《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，【英】维克托.迈尔-舍恩伯格等著，浙江人民出版社，2013

2. 《决战大数据：大数据的关键思考》，车品觉著，浙江人民出版社，2016

3. 《大数据预测》，【美】埃里克·西格尔著，中信出版集团，2017